作者｜张青松「中国人民银行党委委员、副行长」
文章｜本文将刊于《中国金融》2024年第2期
党中央、国务院高度重视支付行业高质量发展。习近平总书记主持召开的中央深改委第二十六次会议强调，要健全支付领域规则制度和风险防控体系，强化事前事中事后全链条全领域监管。李强总理主持召开国务院常务会议审议通过《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》），并于近日签署国务院令正式公布。《条例》是中央金融工作会议之后出台的第一部金融领域行政法规，是促进非银行支付行业规范健康发展的重要法治保障，具有里程碑意义。
近年来，中国人民银行认真贯彻党中央、国务院决策部署，指导非银行支付机构（以下简称支付机构）持续提升支付服务水平，加大支持实体经济力度，建立健全监管管理机制，稳妥防范化解风险，推动非银行支付行业实现平稳健康发展。
服务实体经济质效不断提升。2004年以来，支付机构随着我国电子商务快速发展而兴起。中国人民银行坚持引导支付机构牢固树立“支付为民”理念，推动移动支付、条码支付等新业态新模式持续健康发展，支付产业加快进入移动支付和网络支付时代，目前普及率已达86%，居世界领先水平。近十年来，我国支付机构交易笔数和金额年复合增长率达46%和41%，2022年支付机构处理业务超万亿笔、金额近400万亿元，有效服务超10亿个人和数千万商户。目前，支付服务平均费率不超过0.6%，远低于欧美国家。快捷、安全、便利的现代支付服务在支持实体经济稳定发展方面发挥了重要作用，已成为我国金融服务的特色亮点和重要标识之一，是探索中国特色金融发展之路的具体体现。
坚持发展与规范并重。中国人民银行始终将全面加强监管、防范化解风险贯穿支付机构各个发展阶段。2010年，发布《非金融机构支付服务管理办法》，将支付机构纳入监管，出台近30部规章规范性文件，推动支付机构在发展中规范、在规范中发展。坚决打破机构间壁垒，推进支付互联互通，“云闪付”等电子钱包接入主要移动支付场景，各类扫码互认取得积极进展。2016年以来，着力深化支付服务市场供给侧结构性改革，结合开展互联网金融风险专项整治，引导高风险机构等有序退出市场，支付机构总数由271家降至目前的185家。持续强化事中事后监管，2016年至2023年6月，累计查处支付机构490余家次。
建立健全大型支付平台企业监管长效机制。近年来，中国人民银行围绕回归支付业务本源、提升交易透明度、维护公平竞争秩序、保护支付消费者合法权益四个方面，督促网络平台企业整改支付业务违规问题，断开支付机构与银行直接连接，实施客户备付金集中存管，拆解大型支付机构“支付+清算”链条，提升交易透明度，有效防范资金挪用风险。按照中央深改委部署，会同有关部门建立大型支付平台企业联合监管长效机制，实行常态化监管，促进支付和金融科技规范健康发展。
随着非银行支付行业从快速发展期进入成熟期，一些问题逐渐水落石出。如，监管制度法律层级偏低，部分政策相对陈旧，难以满足支付业务快速发展需要；行业发展仍然不平衡不充分，部分支付机构违规展业。针对这些问题，2018年以来，司法部、中国人民银行在系统梳理总结行业发展和监管实践的基础上，会同相关部门研究起草《条例》，多次征求支付机构、商业银行、清算机构等市场机构，以及有关部门、地方政府、行业协会等意见，并向社会公开征求意见，充分吸收各方意见建议、回应关切问题。
《条例》的总体思路是，贯彻落实党中央、国务院决策部署，统筹发展和安全，以服务实体经济为根本宗旨，全面强化非银行支付行业全链条、全周期监管。《条例》分为总则，设立、变更与终止，支付业务规则，监督与管理，法律责任，附则等6章，共60条。主要内容包括以下几个方面。
坚持支付机构持牌经营，严格准入门槛。一是按照“先证后照”原则对支付机构实施准入管理，明确设立支付机构需经中国人民银行批准。二是规定注册资本、主要股东和实际控制人、高管人员等准入条件，严把准入关；要求有关条件应持续符合监管规定，变更需经过审批。三是明确支付机构应当以提供小额、便民支付服务为宗旨；未经批准，不得从事依法需经批准的其他业务，不得从事或者变相从事清算业务。四是实施常态化退出管理，明确支付机构退出应当接受中国人民银行监管，并制定切实保障用户资金和信息安全的方案。
完善支付业务规则，强化风险管理。一是适应支付业务发展需要，将支付业务分为储值账户运营和支付交易处理两类，并授权中国人民银行制定具体规则。二是明确支付业务的管理要求。规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术，确保业务连续、安全、可溯源等。三是强化支付账户、备付金和支付指令等管理要求。要求以用户实名开立支付账户；不得挪用、占用、借用客户备付金；不得伪造、变造支付指令。四是压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任，不得将涉及资金安全、信息安全等的核心业务和技术服务委托第三方处理。
强化用户权益保障。一是规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。二是注重用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。三是规定明码标价，要求支付机构合理确定并公开支付业务的收费项目和收费标准；四是明确支付机构应当妥善处理与用户的争议，履行投诉处理主体责任，切实保护用户合法权益。
加强监督管理。一是明确监管职责。规定中国人民银行依法对支付机构实施监督管理，有权采取检查、调查等监管措施和风险处置措施。二是规定支付机构的控股股东、实际控制人应当遵守股权管理规定；支付机构应当履行重大事项报告义务。三是明确支付机构不得实施垄断或者不正当竞争行为，妨害市场公平竞争秩序。四是发挥监管合力，规定地方政府应当配合中国人民银行做好相关风险处置工作。此外，《条例》还规定了支付机构违法违规行为的法律责任，对于部分情节严重或者逾期不改正的违法违规行为，除经济处罚外，并可以限制部分支付业务，责令停业整顿，直至吊销许可证。
《条例》将近年来监管工作中行之有效的做法上升为行政法规，与《行政许可法》《行政处罚法》《反电信网络诈骗法》等法律形成了有效衔接，为进一步健全行业健康发展长效机制奠定了坚实的法治基础。
强化《条例》贯彻落实，推动非银行支付行业持续高质量发展
下一步，中国人民银行将认真贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，落实好中央金融工作会议和中央经济工作会议决策部署，按照国务院常务会议要求，推动《条例》各项要求落实落地，践行“支付为民”理念，严格依法行政，强化行业监管，引导支付机构更好服务实体经济，推动非银行支付行业高质量发展。
深入推进支付行业供给侧结构性改革。一是坚持持牌经营。依法从严做好支付机构准入审查，严格按程序、按标准审查各项准入条件，强化穿透式审查，依法严肃查处虚假承诺、骗取许可等违法违规问题。二是优化市场结构。发挥与有关各方合力，按照市场化、法治化原则，不断优化支付供给市场结构。三是完善公司治理。引导并督促支付机构切实提升公司治理能力和治理水平，完善公司治理结构和内控机制，规范主要股东和实控人行为。
强化全链条全周期监管。一是强化监管能力建设。中国人民银行将始终坚持严监管基调，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管，坚持管合法也要管非法，严格执法、敢于亮剑，以“零容忍”态度坚决处置各类违法违规行为，严厉打击无牌经营或超范围经营支付业务，确保“有章必循”“令行禁止”。提升监管规则透明度，对同类业务采取同样的监管措施，以公正监管维护公平竞争秩序。对风险事件早发现、早处置，扎实稳妥化解风险。二是坚持严格依法合规展业。督促支付机构树牢“合规就是生产力和竞争力”的经营理念，不折不扣落实监管政策，防范业务异化、资金挪用、数据泄露等风险。切实保障用户资金和信息安全，不得将核心业务违规外包。严肃收单市场纪律，确保支付指令真实完整可追溯。要加强涉赌涉诈资金链风险防范，不得为非法集资、电信网络诈骗等违法犯罪活动提供支付便利。三是发挥治理合力。加强与公安、市场监管、外汇等部门协同，进一步凝聚行政执法、清算机构、行业协会等各方治理合力。
提升服务实体经济质效。一是坚守小额便民宗旨。鼓励支付机构与商业银行合作，通过银行账户为单位用户提供支付服务。持续提升支付普惠水平，在支付适老化改造、移动支付便民工程以及农村支付服务等关键领域深耕细作，使更多群众享受到支付红利。二是巩固提升服务能力。引导支付机构以市场需求为导向，增强赋能重点产业、服务实体经济能力。持续落实前期减费有关倡议，加大对小微企业、个体工商户发展扶持力度。对标金融基础设施要求，保障业务连续性。清算机构也要持续提升清算服务效率，做好成员机构管理。三是维护行业公平竞争秩序。指导头部支付机构增强大局意识，发挥好“头雁”作用，算好长远账，更加注重行业利益、社会利益和公共利益，带头开展公平竞争，推动行业健康发展。四是推进高水平开放。坚持“引进来”和“走出去”并重，进一步提升境内、跨境资金循环效率，提升跨境电商等新业态支付服务水平。鼓励支付机构在国际标准制定中发挥更大作用。鼓励各方发挥技术优势，在稳定传统银行卡受理覆盖面的同时，进一步丰富移动支付产品，有针对性地优化用户体验，为境内外人士提供便捷的支付服务。
强化组织实施。一是建立健全配套制度规范。中国人民银行将依据《条例》抓紧制定实施细则，进一步明确相关工作要求和具体落实措施，及时做好相关规章和规范性文件的立改废释工作，确保相关制度系统集成、协同高效。二是强化政策宣传解读。加强《条例》宣传解读，将《条例》列入金融普法的重要内容，用好线上、线下等多种方式，让支付机构、人民群众充分理解政策举措、政策意图，有针对性地答疑解惑，妥善回应社会关切。三是落实好各项监管要求。充分认识落实《条例》的重要性和迫切性，对照《条例》要求严格执法，将《条例》规定落实到每一项日常监管工作之中。指导支付机构抓紧对照《条例》各项规定，将《条例》规定落实到合规管理、风险管理等各项内部制度之中。
