作者｜杨涛 中国社会科学院金融研究所支付清算研究中心主任
文章｜本文刊于《金融时报》2023年12月18日
2023年10月30日召开的中央金融工作会议首次提出要“加快建设金融强国”，并且“坚定不移走中国特色金融发展之路”，这成为未来推动金融高质量发展的重要指引。自本世纪初以来，伴随经济金融改革的不断深化，我国非银行支付机构（以下简称“支付机构”）逐渐走出了具有中国特色的创新与发展道路，同时也面临逐渐衍生的各类挑战。与之相应，支付机构的行业监管规则也在不断探索完善，从2005年10月26日中国人民银行以公告形式颁布《电子支付指引第一号》，到2010年6月18日发布《非金融机构支付服务管理办法》，再到如今国务院公布《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》），用以保障支付机构稳定、健康、高效发展的体制机制变得更加完善，必然有助于平衡好支付机构发展中的价值与安全“跷跷板”。
当前，金融业的重要历史使命就是“为经济社会发展提供高质量服务”，如果说金融是国民经济的“血脉”，那么包括银行机构和支付机构等在内的支付行业就如同经济肌体的“血管”，用以承载和保障金融“血液”的畅通。对此，一方面我们看到，近年来支付机构在快速发展中确实出现了一些风险和问题，同时由于支付作为交易终端的特殊性，也产生了某些把经济活动风险归因于支付环节的倾向，由此也导致了行业健康发展的“预期转弱”。因此，《条例》的出台进一步提升了行业的法律规范层级，有助于不断优化行业秩序与营商环境，顺应了中央支持民营企业和民营资本的战略方向，在推动“良币驱逐劣币”的前提下，能够提升支付机构服务实体经济的信心和活力。另一方面，金融服务实体经济的效果最终还是体现在客户感受层面，这就是要坚持金融工作的政治性、人民性。由此，《条例》把保护用户合法权益作为重中之重，如特别强调支付应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权，以及充分揭示支付交易各方的权利义务，加强用户信息保护等。可以预见，这将促使支付机构更加合规、及时、精准、适度地满足人民群众日益增长的多样化支付需求。
正如金融强国建设要解决我国金融发展“大而不强”的矛盾，支付行业也存在类似的挑战。我国已形成了包括银行业机构、支付机构、基础设施运营机构、外包服务机构、金融科技公司等在内的、庞大的支付产业链，其中支付机构发展的部分数量型指标虽在全球居于前列，但同时也需继续改善发展质量、结构配置、服务效率与效果等。对此，一方面《条例》更加系统地明确了支付机构的定义和设立许可，坚持持牌经营和严格准入门槛，并且也建立健全了严重违法违规机构的常态化退出机制，这使得行业“进出机制”更加明确合理，通过“优胜劣汰”“奖优罚劣”而实现行业提质增效的路径更加清晰。另一方面，《条例》也对支付机构提高自身服务能力提出了更多要求。如针对支付机构的合规管理、内部控制、业务管理、风险管理等制度设计，对业务系统、设施、技术、网络与数据管理等基础设施保障，对用户与商户的充分识别与完善服务等业务重点，都做了全面而缜密的描述，有利于引导支付行业的供给侧结构性改革，推动支付机构持续自我赋能。
数字化与新技术给金融业带来日新月异的影响，其中支付行业更是数字金融创新的前沿地带。从银行卡支付、扫码支付到刷脸支付、刷掌支付, 满足了用户多样化、个性化的支付需求，但由于支付理论研究滞后于支付创新实践，使得诸多新兴支付工具的概念无法形成共识，支付业务的边界也变得模糊。有鉴于此，《条例》对于支付业务的重新界定，不仅具有突出的政策意义，也具有重要的理论与实践价值。一方面，支付工具创新的共性特征都是围绕支付安全，利用各种新技术来改善身份、资金与风险识别，降低支付成本和摩擦，使交易变得更加安全、便捷和高效。从支付创新的全球趋势来看，支付工具与账户之间的资金流、信息流转移关系，构成了认识新兴支付模式的核心视角。因此，《条例》把支付业务划分为储值账户运营与支付交易处理两类，既符合了现代零售支付创新的内在规律，也适应了基于账户的中国特色支付创新的特点，最终有助于对新兴支付活动进行“穿透式监管”。另一方面，按照中央金融工作会议的要求，在确保国家金融和经济安全的原则下，我们亟须稳步扩大金融市场规则、规制、管理、标准等制度型开放，其中支付行业的开放也是题中应有之义。对此，《条例》涉及到的业务模式、用户保护、跨境展业等，对于适应国际支付领域的游戏规则，稳步提升支付行业制度型开放水平，都具有重要意义。
金融市场基础设施建设不仅强调安全、高效，也需注重互联互通、标准化建设与合作共赢，支付机构作为支付清算基础设施的重要组成部分，理应积极践行相关原则。我们看到，《条例》“由点及面”提出许多致力于完善行业内外生态的规定。例如，《条例》指出“国家引导、鼓励支付机构与商业银行开展合作，通过银行账户为单位用户提供支付服务”。事实上，一方面对于多数中小支付机构来说，与商业银行的合作可能实现功能互补，服务效果叠加；另一方面对于具备较好服务能力与风险管理水平的支付机构来说，也给予了为企业提供账户服务的适度空间，以及商业银行协助改善相关服务的可能性。这对于支付机构更好地支持现代产业体系建设、中小微企业的普惠金融需求、产业数字化转型等，都有“雪中送炭”和“锦上添花”的价值。再比如，《条例》强调支付机构不得将涉及资金安全、信息安全等的核心业务和技术服务委托第三方处理；支付机构应当按照法律、行政法规、国家有关规定和双方约定处理用户信息；支付机构与其关联公司共享用户信息的，应当向用户充分披露相关信息并取得用户同意，且需确保关联公司的用户信息处理活动安全合规，等等。这些内容都进一步明确了开展行业合作的“红线”，也为在合规前提下进一步发挥数据要素价值、推动行业技术与业务合作提供了依据。
中央金融工作会议提出要切实提高金融监管有效性，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。我们看到，随着数字技术与支付产业的快速融合，支付创新的伴生风险不容忽视，支付机构的违规经营也时有发生。对此，《条例》中的大量内容都是着眼于落实中央金融工作会议精神，以加强全链路、全周期监管为抓手，努力改善行业秩序与市场环境。例如，《条例》指出“支付机构应当遵循反洗钱与反恐怖主义融资、反电信诈骗、防范和处置非法集资、打击赌博等规定，采取必要措施防范违法犯罪活动”，旨在从支付环节为黑灰产业、非法活动戴上“紧箍咒”。再如，《条例》指出“支付机构为跨境交易提供服务的，应当遵守跨境支付、跨境人民币业务、外汇管理以及数据跨境流动的有关规定”，也是为跨境支付服务的顺畅展业而“保驾护航”。此外，《条例》依法加大了对严重违法违规行为的处罚力度，以进一步提升违法违规成本，对潜在行业“劣币”起到震慑作用。
综合来看，《条例》是影响非银行支付行业发展进程的一份重要行政法规，也是从支付角度落实金融强国建设目标的重要制度保障之一。当然，《条例》要充分发挥应用的价值，还需要持续梳理和完善各类已有政策文件，发挥《条例》的统筹协调作用；尽快完善和推出相关细则，设计好支撑《条例》高效落地的配套措施；加强全球视野下的支付理论、政策与实践研究，为《条例》引领非银行支付行业高质量发展奠定良好基础。
